1、 1 中文 8850 字 经济适用住房政策的绩效评价 摘要： 经济适用住房政策在中国的发展经历了三个阶段：初始发展阶段、快速发展阶段和调整阶段。本文从扩大住房供应、稳定住房价格、提高居住水平和配合宏观政策四个方面对政策效果进行了实证研究，发现在快速发展阶段效果显著，但在 2002 年前后出现拐点，之后持续减弱。在政策存在的问题方面，文章从供应规模、建设标准和补贴方式三个方面进行了分析。最后，提出了针对经济适用住房的政策建议，包括：稳定供应规模、控制建设标准和转变补贴方式。 关键词 ：经济适用住房；房政策；策绩效。 我国的经 济适用住房政策自 1994 年开始实施，对住房保障的实施、住房市场的发
2、展产生了深远的作用，对国民经济的运行也带来了一定的影响。自 1999 年以来，对该政策的效应进行分析评价的研究很多，具有代表性的包括印堃华（ 1999）、王诚庆（ 2003）、龙奋杰（ 2005）等多位学者的研究，他们一致认为，经济适用住房政策的主要任务是扩大住房供给、调节房地产投资结构和启动住房有效需求；冯长春（ 1999）认为，政策的弊端在于价格、住房面积、建设规模等方面；姜万军、喻志军（ 2005）则主要从价格和政府监管的角度分析了政策存在的问题。然 而，在这些研究中，定性分析居多，缺少对政策的定量的、动态的评价。本文主要选取 1997 2005 年的年度数据，对政策实施效果进行实证研究
3、，并对现存的主要问题进行规范性分析。 一、经济适用住房的发展历程 根据经济适用住房的政策演变，结合其建设规模等情况，可以将经济适用住房的发展历程划分为三个阶段：初始发展阶段、快速发展阶段和调整阶段。 （一）初始发展阶段 经济适用住房的初始发展阶段大致为 1994 年下半年到 1998 年上半年，历时 4 左右。 1994 年 7月出台的国务院关于深化城镇住房制度改革的决定（国发 199443 号）首次提出了发展经济适用住房，标志着该制度的诞生。在随后出台的城镇经济适用住房建设管理办法和国家安居工程实施方案的具体指导下，经济适用住房以安居工程为主要形式开始起步发展。从 1996 1998 年，安
4、居工程施工面积增加了将近一倍，但其占商品住宅施工面积的比重仍然较低，基本位于 15%以下。因此，初始发展阶段的主要特点可以归纳为：发展速度较快；规模总量不大；以安居工程为主要形式。 （二）快速发展阶段 经济适用住房的快速发展阶段大约从 1998 年下半年到 2003 年上半年，历时约 5 年。 1998 年 7月， 关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知（国发 199823）提出建立以经济适用住房为主的城镇住房供应体系，是经济适用住房进人快速发展阶段的政策标志。之后在一系列产业、信贷等政策的推动下，经济适用住房进入一个迅速发展的时期。由图 1 可见，从 1998 2000 年，经济适
5、用住房的开工面积和销售面积均呈现出较快的增长，在 2000 2003 年基本稳定在较高的水平。 2 从“经济适用住房施工面积”这一指标来看，在 1998 2003 年间，该指标保持在 1.3 2.5 亿 m2 的区间内，与初始发展阶段中安居工程的年施工面积 相比，增长了 4 7 倍，占商品住宅施工面积的比重也大大增加。综上所述，在快速发展阶段，经济适用住房的发展特点可以归纳为：发展速度较快；规模总量很大；经历了一个加速期（ 1998 2000 年）和一个平稳期（ 2001 2003 年）。 （三）调整阶段 经济适用住房的调整阶段从 2003 年下半年至今，开始的政策标志为 2003 年 8 月
6、国务院关于 促进房地产市场持续健康发展的通知（国发 200318 号）的出台。在这份文件中，提出把普通商品住房作为市场供应的主体。之后， 2004 年颁布的经济适用住房管理办法在建设标准、 供应对象和销售价格等方面做出了更严格的限制， 2006 年关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见则将经济适用住房进一步定位为面向低收人家庭。在此政策背景下，经济适用住房终止了快速发展的势头，如图 1 所示，从 2004 2005 年，经济适用住房的新开工面积和销售面积均呈现下滑趋势。尽管经济适用住房的调整阶段历时不长，但仍可以判断此期间应具有如下特点：发展速度减慢；供应对象减少；改革方向处于调整、探索中。
7、010002000300040005000600070001 2 3 4 5 6 7 8 9房地产开发企业新开工经济适用住房面积经济适用房销售面积 二、经济适用住房的政策效果评价 在经济适用住房处于初始发展和快速发展阶段时，我国正在经济水平不高、居住水 平较差的情况下，经历住房市场化改革的攻坚环节。在这样的大背景下，经济适用住房的主要任务不仅仅是保障少数困难家庭，而是在住房改革的过程中发挥过渡性的作用，确保住房制度实现从计划经济向市场经济的成功转轨和平稳过渡。因此，本文主要从四个方面具体评价经济适用住房政策的效果：扩大住房供应、稳定住房价格、提高居住水平、配合宏观政策。 （一）扩大住房供应 长
8、期实行的计划经济和福利分房制度，使我国的商品住房市场发展滞后， 1998 年福利分房的停止，给商品住房的供应带来巨大压力。扩大住房供应成为经济适用住房政策的重要任务之一。 本文选择房地产开发企业新开工经济适用住房面积、经济适用住房施工面积、经济适用住房销 3 售面积三项指标，代表经济适用住房的开工建设和市场销售的状况。通过计算直接贡献率（ DCR，Direct Contribution Rate）和增长贡献率（ CRI， Contribution Rate of Increase），分别与商品住宅的对应指标进行对比。计算公式如下： )3,2,1(%,100 iah aD C Riiii （ 1
9、） )3,2,1(%,10011 ihh aaC IRiiiii （ 2） 其中， h1：房地产开发企业新开工住房面积， h2 商品住宅施工面积， h3 ：商品住宅销售面积，a1 ：房地产开发企业新开工经济适用住房面积， a2：经济适用住房施工面积， a3：经济适用住房销售面积。 DCRi，即经济适用住房制度的实施使商品住房供应的第 i 项指标增长了 DCRi，可以看作是在扩大商品住房供应规模上的直接作用。 CRIi，即在历年商品住房供应的增量中，经济适用住房的贡献率为 CRIi，可以看作是经济适用住房在拉动商品住房供应增长方面的作用。选取 1997 2005各年 年度数据，计算出经济适用住房
10、在扩大商品住房供应方面的作用效率，如表 1 所示。 表 1：经济适用住房政策在扩大商品住房供应方面的作用评估 单位： % 年份 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 DCR1 18.5% 26.3% 26.8% 27.8% 23.4% 17.9% 13.8% 9.7% 6.8% CRI1 N.A. 30.9% 23.3% 24.0% 7.9% -12.3% 0.6% -26.2% -10.3% DCR2 N.A. 58.2% 71.1% 58.2% 57.8% 40.1% 28.1% N.A. N.A. CRI2 N.A. N.A. 68.7
11、% 11.1% 35.9% -13.8% -5.1% N.A. N.A. DCR3 18.4% 18.2% 26.2% 29.4% 25.3% 20.3% 15.6% 10.7% 6.9% CRI3 N.A. 15.0% 47.7% 29.6% 7.8% -0.5% 0.3% -18.7% -0.4% 评价结果：（ l）在住房市场供应体系中，经济适用住房并没有占据过主体地位， 主要表现在其对商品住宅销售面积的直接贡献率从未突破过 30 % ；（ 2）在 1998 2001 年，经济适用住房在施工建设和市场销售方面的直接贡献率基本保持在 25 % 60 % 的区间内，增长贡献率也很大，为扩大商品
12、住房的供应做出了卓越的贡献；（ 3）从 2002 2005 年，经济适用住房的增长贡献接近于零或为负效应，直接贡献率迅速下降至不足 7 %，说明其发展速度减慢并落后于整个住房市场。 （二）稳定住房价格 随着住房体制改革的深化，尤其是 1998 年前后停止福利分房后，大量的住房需求被直接推向市场，出现一个快速的需 求释放过程，给住房价格产生巨大推动力。在此情况下，经济适用住房的人市为平抑供求矛盾、稳定住房价格作出了巨大贡献。 评价方法：（ l）计算经济适用住房在稳定商品住房价格方面的贡献率 CR（ Contribution Rate）；（ 2）计算并比较商品住宅价格收人比 R1 、经济适用住房价格收人比 R2、纯商品住房价格收入比 R 3。房价收人比 R 是中等收人家庭住房价格与家庭年收人的比值，是反映家庭对房价承受能力的相对指标。此处用城市户均人口乘人均住宅建筑面积来代表中等收人家庭的住房面积，用城镇居民人均
