1、外文翻译 稿和原稿 4-1 公共部门中的绩效悖论 一、引 言 现在， 国家投入了比以往任何时候都要多的注意力、时间和金钱在公共部门的绩效衡量和评价上（经济合作与发展组织 OECD， 1996； Pollitt & Bouckaert，2000； p.87； Power， 1997）。基于结果的管理是各级公共部门一整天的话题，从地方、区域、国家，甚至前国家。学校和大学，地方政府，其他行政组织，发展援助机构 （非政府组织和国际非政府组织） ，和组织，世界银行都参与绩效结果上的数据和信息制造，如果可能的话，也包括对绩效结果的影响。 Power（ 1994，1997， 2000）甚至提到“审计爆炸”或
2、“审计的社会”。新公共管理领域的信徒将一个高度优先事项归于计量产出和成果。他们旨在根据这种理想信息基础上的新政策和管理活动， 使 得 政策的执行更有效率和效力 。但是，评价研究表明，很多试图引进基于结果的管理方式最后仍然不成功（例如 Leeuw & Van Gils, 1999, 荷兰研究述评）。不过，衡量产出、成果、和评价活动的需要在政治家和行政人员发表的改善政府工作表现的声明中仍然是一个重要的组成部分。 下面，我们将表明以下观点：公共部门产出计量的增加会导致某些意想不到的 后果，不仅可能会废止公共部门绩效的结论，也会消极地影响这个绩效。我们将通过一些不同的例子表明，公共部门的一些特征在发展
3、和使用绩效指标之后还会适得其反。最后，我们将就如何处理公共部门中运用绩效评估造成的问题提出一些建议。我们认为，这个问题非常重要。因为，尽管存在问题，绩效衡量仍对公共部门的日常运作，特别是公共支出，存在不菲的价值。 二、公共部门中的绩效考核 随着行政改革的崛起，公共部门中的绩效考核得到了愈来愈多的关注（ cf.power,2000） 。在上世纪 80 年代，大多数西方国家由于经济衰退和国际竞争加剧，逐 渐引发了这种改革。而这场改革的口号便是“新公共管理”。它的目标是双重的：削减预算，并提高政府官僚机构的效力和效率。为了实现后一个目标，市场型的机制，如私有化，和竞争性的招标，都被引进了公共部门。另
4、外，单位和部门 被 卖出进入准自治非政府组织 。这种例子比比皆是（对 10 个 OECD国家的评论， Pollitt & Bouckaert, 2000）。 处于这些变化之下的实践理论是， 政治家应该坚持自己的核心业务，即制定新的政策来实现（政治）的目标。奥斯本和盖布勒（ 1992）的格言是 “ 指导 而不外文翻译 稿和原稿 4-2 是争吵 ” 。根据这些新公共管理大师 ， 政策的执行应留给市场 ， 或者，如果这是不可能的， 给 （半）自治组织运作中的准市场环境（例如，竞争的学校或医院）。这种分离的政策和管理是通过 政府与实施政策的组织之间拟定的 合同 来提供便利的。该合同明确什么任务将被执行
5、，哪些代理人将会受到“奖励”。代理人的业绩表现在绩效指标方面，如产品的数量或提供的服务。“投入”管理因而也被倾向于注重结果的“产出”管理所取代。类似的变化同样发生在政府官僚机构，在那里， 自我管理和合同管理引入（部分）取代 了 分层指导。 上述变化导致公共部门采用大量私人机构技术以衡量和改善绩效，如绩效指标 。指标不仅使政治家来衡量和评价公共及私人政策执行组织的业绩，它们也增加了认定业绩的机会 行政改革的另一目标。显然，所有这些变化都基于一个强有力的信念，即公共部门的绩效是可衡量的。但是，正如我们下面要讨论的那样，信仰可能过于简单化（ cf. Fountain, 2001）。 三、 绩效悖论
6、绩效悖论指的是绩效指标和绩效本身之间的薄弱联系（ Meyer & Gupta, 1994； Meyer & OShaughnessy, 1993） 。这种现象是被绩效指标减少一段运行时间的趋势所引起的。它们失去了作为绩效衡量的 价值，并且不能够区分好和差的业绩。因此，实际和报告出来的业绩之间的关系便下滑了。 绩效指标的恶化是由四个过程引起的（ Meyer & Gupta, 1994, pp. 330-342）。第一个过程被称为积极的学习，也就是说，业绩的改善 时 ，指标失去 了 其检测 不良业绩的 灵敏度。 事实上，当指标过时时，每个人都会做得很好。 第二个进程是所谓的有害学习。当组织或个人了
7、解到 哪些方面的业绩被衡量（哪些不被衡量）的时候， 他们可以利用这些信息来操纵他们的评估。 例如，当他们把所有的努力都用到要衡量的方面时，绩效水平就上去了。但是，总 体上可能没有实际的改进，甚至可能是另一方面绩效的恶化（ cf. tunnel vision）（ Smith, 1995）。第三个进程，选择，指的是以绩效高的更换绩效低下者，从而降低绩效差异。第四，当绩效中差异被忽略时，抑制就出现了。 重要的是要认识到，矛盾的是不是业绩本身，而是有关的业绩报告。 与期望相反，指标并没有准确地报告业绩。这可能意味着绩效比所报告的要差，但也有认为比报告要好的情况。在后一种情况下，绩效悖论可能被认为没有坏
8、处。 然而，在绩效评估结果是用来评价组织或个人 时 ，出现这些不公正的制裁 的情况可能会上升 。 破案率下降，表明警方的绩效在不断恶化。但是，在研究期间内，之前相比， 更多的肇事者已被逮捕，起诉和惩罚 ，这又表明，绩效水平改进了。 Wiebrens和 Essers （ 1999 ）表明， 在荷兰，犯罪模式走向了废止（国际公认 的 ）指标。外文翻译 稿和原稿 4-3 例如，犯罪已经越来越暴力，但是指标却没有区分像重罪和轻罪这类的差别。此外，更多的犯罪团伙由于一起犯罪被逮捕，比如破坏，这降低了刑事罪行的平均数目。 Wiebrens 和 Essers 得出结论，这不是警方的效果不好， 而是 指标 不
9、好。 因此它应该被取代 。 另一个绩效悖论的例子存在于关于超过代表性 的事件中，它来自 smith（ 1995）。在英国国民健康服务中心， 与会者一致认为，患者 为做手术而等待的时间 不 得 超过 2 年。 这些 项措施似乎取得成功， 因为 轮候的平均时间减少了。 然而，进一步检查发现，减少是因为等待时间只有在第一次医院协商之后才开始计算，而协商被推迟，以减少等待时间。事实上，等待时间并没有减少，只是转移了而已。 该指标没有准确地反映业绩 ；它报告了一个本不存在的改善。 四、 公共部门中 绩效悖论的发现和预防 尽管大多数的读者都承认迄今为止我们已经给的例子，但是在绩效中跟踪绩效悖论仍然不容易。
10、 它不仅可以采取许多 不同的形式，也可以无意间导致 一些变数，如政府的要求， 需要执行的任务的要求，含糊不清或相互矛盾性质的政策目标，以及执行机构的能力。此外，一个人往往不知道绩效悖论的存在，直到为时已晚。 因为，只要一切顺利，或看似顺利，没有必要进行干预 （ cf. Leeuw, 1995）。一个爆竹厂爆炸的例子中发现， 调查原因，这场灾难揭示了一系列 “小 ”的问题，这些问题 本身并不被视为是灾难性的 。例如，这个事件中明显缺乏 地方和中央政府，监察局，消防部门 的监督。缺乏适当的监督，就会阻止对非法活动发生的发现。因此，在住宅区经营的授权被不公正 地无条件延长了。当火灾在工厂的地面上发生
11、时，社区被摧毁，人丧生。小问题的积累变成了大问题， 但显然没有任何机制或制度，以检测和避免这样的小错误 的积累 。 当然，当地政客被追究责任，但只能是事后。这留给我们一个问题，即我们怎样才能检测和预防公共部门中绩效悖论的发生。 一些策略用来跟踪绩效悖论是可行的。 理想的情况下，比较实际的执行情况和 报告，是最好的方式。 然而，这种比较一般很难，因为缺乏比较资料。 替代方法是 ：（ 1） 使用外部来源获得的信息，如国家监察员，基层组织，和客户端小组的工作 ； （ 2）从现有的指标制定新的业绩指标， 例如，一个百分比评分 替代 总支出或总产出 ； 或（ 3）分析的考核体系。 绩效考核体系的分析将不得不把重点放到一些特征上。首先，指标的数量是重要的，所有需要执行的任务都要求制定相应的指标。由于很少为总绩效的有限部分制定相应指标，这便促进了绩效悖论的发生。当指标过时却仍不改变时，这种效果就会加强。接下来，应注意指标的制定者。制定自己绩效指标的组织有更
